IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza.
Con ricorso depositato in cancelleria dell'ex Pretura della
Spezia e poi depositato, Franca Mergotti ed altri diciotto ricorrenti
adivano l'allora pretore del lavoro della Spezia ed esponevano:
che erano stati dipendenti della ditta Soleil S.r.l. come
operai addetti alle pulizie;
che la suddetta ditta aveva ottenuto l'appalto per la pulizia
dei locali della U.S.L. XIX, poi n. 5 Spezzino, della Regione
Liguria, con contratto di appalto di durata annuale (dal 10 aprile
1993 al 30 aprile 1994);
che, rimasti creditori dal datore di lavoro di spettanze
retributive (tutti, per mensilita' di marzo ed aprile 1994, ratei di
13a e 14a mensilita' dell'anno 1994, riduzione orario di lavoro e
festivita' soppresse, T.F.R.), avevano chiesto ed ottenuto dalla
Magistratura del Lavoro decreti ingiuntivi, i quali non erano stati
opposti;
che in sede esecutiva (azionata, ai sensi dell'art. 543,
c.p.c., presso terzi, nella specie la U.S.L. 5 Spezzino), questi
decreti non avevano trovato soddisfacimento, poiche' il
rappresentante dell'Ente aveva dichiarato che quest'ultimo non era
piu' debitore della Soleil S.r.l. per intervenuta cessione dei suoi
crediti a favore di terzi;
che, infatti, il datore di lavoro aveva provveduto a cedere i
crediti vantati nei confronti della U.S.L., quali corrispettivi del
contratto di appalto, all'Istituto Bancario San Paolo di Torino
S.p.a;
che tali cessioni, tuttavia, avendo ad oggetto debiti degli
Enti pubblici, avrebbero dovuto essere assoggettate a peculiari
modalita' di forma, le quali, nel caso di specie, non risultavano
minimamente osservate (tanto che si parlava di mere comunicazioni di
cessione), con violazione delle norme di cui agli artt. 9, regio
decreto 20 marzo 1865, n. 2248, all. E) e 339, idem, all. F) e di cui
agli artt. 69, terzo comma e 70, regio decreto 18 novembre 1923,
n. 2440.
Ritenevano, quindi, l'inefficacia delle cessioni, nei confronti
del datore di lavoro, per inosservanza della speciale normativa sopra
richiamata e l'inopponibilita' delle stesse nei loro confronti;
pertanto, ritenevano la committente ancora debitrice del loro datore
di lavoro e si ritenevano, essi dipendenti, legittimati ad agire, ai
sensi dell'art. 1676, c.c., per far valere tale inefficacia e per
ottenere direttamente a loro favore il pagamento di quanto ancora
dovuto dalla committente fino al soddisfo dei loro crediti.
Chiamavano in giudizio la Regione Liguria, la Gestione
liquidatoria dell'U.S.L, n. 5 Spezzino (gia' U.S.L. XIX), la A.S.L.
n. 5 Spezzino, il datore di lavoro Soleil S.r.l. ed il cessionario
Istituto Bancario San Paolo di Torino S.p.a. e chiedevano, nei
confronti di tutte le parti, l'accertamento dell'inefficacia o
nullita' delle cessioni (recte, delle comunicazioni di cessione) dei
crediti vantati dalla Soleil S.r.l. verso la committente,
l'inopponibilita' di dette cessioni (o comunicazioni di cessione) nei
loro confronti e anche la condanna della parte pubblica (Regione
Liguria, Gestione liquidatoria ovvero A.S.L., n. 5 Spezzino, come
meglio ritenuto), in solido col datore di lavoro, al pagamento di
detti crediti direttamente a loro favore, sulla base dei suddetti
titoli esecutivi giudiziali (i citati decreti ingiuntivi).
Nelle more del processo, interveniva il fallimento della (rimasta
contumace) Soleil S.r.l. (fallimento pronunziato dal Tribunale di
Roma), la cui curatela provvedeva invece a costituirsi, aderendo alla
richiesta di declaratoria di inefficacia o nullita' delle cessioni;
la difesa dell'Istituto Bancario San Paolo di Torino S.p.a. eccepiva,
dapprima, il verificarsi dell'evento interruttivo e, poi, tra
l'altro, l'incompetenza dell'adito giudice a favore del Tribunale
fallimentare di Roma.
La A.S.L., n. 5 Spezzino, invece, contestava la propria
legittimazione passiva, in forza della complessiva normativa di
riforma del Servizio sanitario nazionale, di cui si dira' appresso.
Eguale eccezione preliminare svolgeva la Regione Liguria, mentre
la Gestione liquidatoria della U.S.L., n. 5 Spezzino si limitava a
contestare il fondamento della domanda.
Cosi' riassunti i fatti salienti e le posizioni delle parti,
ritenendo il giudice la causa matura per la decisione anche nel
merito, osservandosi, ai fini della competenza del giudice del
lavoro, che questa e' sempre stata riconosciuta dalla suprema Corte
(p. es., 24 ottobre 1996, n. 9303) ed anche dalla giurisprudenza di
merito (Pret. Roma 26 febbraio-22 aprile 1999, in causa identica),
quando gli ausiliari dell'appaltatore agiscono ex art. 1676, c.c.,
nei confronti del committente, pur in ipotesi di fallimento
dell'appaltatore medesimo, sorge tuttavia il problema di individuare
quale sia, dalla parte pubblica, il soggetto passivamente
legittimato.
A tal fine, va premessa una ricognizione del complesso quadro
normativo della riforma del Servizio sanitario nazionale.
Con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, emanato
sulla base della legge 421 del 1992, di delega per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanita' di pubblico impiego e di finanza territoriale, e' stato
realizzato il riordinamento della disciplina in materia sanitaria,
con la soppressione delle Unita' sanitarie locali (od UU.SS.LL.) e
l'istituzione delle aziende sanitarie locali (od AA.SS.LL.), aventi
natura di Enti strumentali della Regione, dotati di personalita'
giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa,
patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica (art. 3, decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502).
La legge 23 dicembre 1994, n. 724, ha poi disposto all'art. 6,
comma 1, che "... in nessun caso e' consentito alle regioni di far
gravare sulle aziende di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, e successive modificazioni ed integrazioni ne' direttamente
ne' indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni
pregresse delle unita' sanitarie locali. A tal fine le regioni
dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l'ufficio
responsabile delle medesime.".
Tale norma ha resistito al giudizio di costituzionalita', avendo
la Corte costituzionale, con sentenza 21-28 luglio 1995, n. 416,
dichiarato non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 6, comma 1, legge ult. cit., sollevata dalla Regione
Sicilia, anche sotto il profilo, tra gli altri, che esso impone alle
Regioni di provvedere ai disavanzi di gestione.
La legge 28 dicembre 1995, n. 549, a sua volta, ha disposto
all'art. 2, comma 14, che "... (per) l'accertamento della situazione
debitoria delle unita' sanitarie locali e delle aziende ospedaliere
al 31 dicembre 1994, le regioni attribuiscono ai direttori generali
delle istituite aziende ospedaliere le funzioni di commissari
liquidatori delle soppresse unita' sanitarie locali ricomprese
nell'ambito territoriale delle rispettive aziende. Le gestioni a
stralcio di cui all'articolo 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994
n. 724, sono trasformate in gestioni liquidatorie....".
Tali norme sono state interpretate dalla Corte di cassazione nel
senso che, a seguito della soppressione delle Unita' sanitarie
locali, avvenuta con il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, cit. e per
effetto dell'art. 6 comma 1, della legge 28 dicembre 1995 n. 549,
pure cit., si e' verificata una successione ex lege a titolo
particolare delle Regioni nei rapporti di debito e credito gia'
facenti capo alle Unita' sanitarie locali.
Detto orientamento, inaugurato dalla sentenza della suprema Corte
12 agosto 1996 n. 9804, e' stato confermato dalle Sezioni unite
civili (Cass. 6 marzo 1997, n. 1989), seguito dalle Sezioni semplici
(p. es., Id. 26 settembre 1997, n. 9438; Id. 7 novembre 1997,
n. 10939; Id. 27 gennaio 1998, n. 803; Id. 6 giugno 1998, n. 5602;
Id. 7 ottobre 1998, n. 9911; Id. 17 dicembre 1998, n. 12648) e
nuovamente ribadito dalle Sezioni unite (18 dicembre 1998, n. 12712;
v. anche 23 febbraio 2000, n. 2032), con la precisazione che il
descritto quadro normativa non risulta modificato dal successivo
provvedimento di cui al decreto legge 13 dicembre 1996, n. 630,
convertito nella legge 11 febbraio 1997, n. 21, il quale e' stato
adottato dall'esclusivo fine di provvedere al finanziamento dei
disavanzi del Servizio sanitario nazionale al 31 dicembre 1994 e si
e' limitato a porre un tale disavanzo a carico dello Stato sino
all'importo di 5.000 miliardi di vecchie lire, ed a costituire, per
il residuo, una provvista a beneficio delle Regioni (Cass. 4 luglio
1998, n. 6549).
Infatti, l'art. 1 del d.l. 13 dicembre 1996, n. 630, cit.,
convertito nella citata legge n. 21 del 1997, dispone che "...(per)
il parziale finanziamento dei disavanzi di parte corrente del
Servizio sanitario nazionale a tutto il 31 dicembre 1999, il Ministro
del tesoro e' autorizzato a contrarre mutui, fino all'importo di lire
5.000 miliardi con onere a totale carico dello Stato. La regione
Valle d'Aosta e le province autonome di Trento e di Bolzano
provvedono al finanziamento dei loro disavanzi ai sensi
dell'articolo 34, comma 3 e 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724".
E il comma 2 specifica che "... (le) somme derivanti dai mutui di cui
al comma 1 sono versate all'entrata del bilancio dello Stato per
essere assegnate con decreti del Ministro del tesoro ad apposito
capitolo dello stato di previsione del Ministero del tesoro, anche di
nuova istituzione, per il successivo versamento alle regioni secondo
le modalita' indicate nel presente articolo".
Il dato normativo che risulta dalla breve ricognizione
legislativa e giurisprudenziale anzidetta (successione delle Regioni
nei debiti pregressi dell'Unita' sanitarie locali) puo', quindi,
considerarsi jus receptum. Non vi e' alcun dubbio pertanto che, sulla
base di tali disposizioni, eccezione di difetto di legittimazione
passiva avanzata (pure) dalla Regione Liguria, per la quale essa non
sarebbe successore della disciolta U.S.L., n. 5 Spezzino, dovrebbe
essere disattesa proprio perche', come sopra rilevato, risulta invece
essersi verificata una successione ex lege a titolo particolare delle
Regioni nei rapporti di debito e credito gia' facenti capo alle
Unita' sanitarie locali.
Cio' precisato, va peraltro rilevato che nel corso del presente
giudizio e' entrata in vigore la legge regionale della Liguria
24 marzo 2000, n. 26, la quale, all'art. 1, ha stabilito la
cessazione delle Gestioni liquidatorie; e all'art. 2, comma 1, ha
preveduto, per quanto qui interessa, che "tutti i rapporti giuridici
gia' facenti capo alle unita' sanitarie locali... operanti nella
regione Liguria, ancorche' oggetto di giudizio in qualsiasi sede e
grado, si intendono di diritto trasferiti in capo alle aziende unita'
sanitarie locali ... (alle) quali restano attribuite la titolarita' e
la legittimazione, sostanziale e processuale, attiva e passiva, e il
relativo esercizio da parte dei rispettivi legali rappresentanti".
Si tratta di una normativa regionale che incide profondamente sul
principio sancito dalla normativa nazionale, quale interpretato dalla
univoca giurisprudenza della Corte di Cassazione, anche a sezioni
unite, poiche' vale a caricare le neo istituite aziende sanitarie
proprio dei debiti contratti dalle vecchie UU.SS.LL., trasferendo
alle stesse cio' che invece doveva far carico alle Regioni e cio' sia
dal punto di vista processuale che sostanziale ("restano attribuite
la titolarita' e la legittimazione, sostanziale e processuale, attiva
e passiva...").
Ritiene il giudice che la normativa regionale anzidetta contrasti
con alcuni principi sanciti dalla Costituzione; e che quindi debba
sollevarsi di ufficio questione di legittimita' costituzionale nei
sensi di cui infra.
Si premette intanto che i sospetti di incostituzionalita' non
attengono tanto alla soppressione delle Gestioni liquidatorie in se'
(art. 1), quanto piuttosto alla loro soppressione in una con
l'attribuzione della legittimazione passiva, sostanziale e
processuale, in capo alle Aziende sanitarie per quel che concerne i
rapporti giuridici gia' facenti capo alle disciolte unita' sanitarie
(art. 2, comma 1).
Resulta dapprima violato il principio di cui all'art. 3 della
Costituzione poiche', in un'obbligazione di diritto comune (il debito
dell'ex U.S.L. n. 5 Spezzino verso l'appaltatrice Soleil S.r.l.),
viene sostituito di imperio il soggetto debitore ad opera proprio del
soggetto obbligato, senza che a tale sostituzione abbia fatto seguito
il consenso della parte creditrice. La legge regionale infatti altera
l'eguaglianza delle parti sia nella sostanza obbligatoria che nel
processo poiche' sottrae a un soggetto tenuto ad una prestazione alla
obbligazione alla quale era astretto per diritto comune di fatto
istituendo una forma di liberazione del debitore diversa
all'adempimento, non prevista dalla disciplina civilistica.
Resulta, poi, violato il principio di cui all'art. 24 della
Costituzione. Il diritto alla difesa affermato da tale disposizione
e' stato considerato dalla giurisprudenza una concretizzazione del
principio di eguaglianza, vietando al legislatore l'introduzione di
discriminazioni irragionevoli di ordine soggettivo nella disciplina
positiva dell'accesso alla giustizia.
Sul piano pratico si registrano numerose affermazioni in ordine
alla necessita' di una effettiva eguaglianza delle parti nel processo
che, specie nel campo dei rapporti con la pubblica Amministrazione
(p.A.), puo' essere violata nell'ipotesi di istituzione di privilegi
tecnico-processuali, attribuiti senza plausibile giustificazione alla
parte pubblica, oppure mediante agevolazioni irragionevoli, talvolta
riservate all'azione giudiziaria dello Stato, oppure ancora mediante
disparita' di trattamento processuale dei mezzi di tutela a
disposizione dei cittadini nei confronti degli Enti pubblici.
La necessita' di una parita' formale delle parti nel processo
presuppone un rapporto di proporzione fra poteri di azione e difesa;
cio' che la dottrina ha qualificato come egualite' des armes, e cioe'
come equivalenza astratta di chances di successo nella lite cosi' che
ad entrambe le parti in giudizio siano riconosciute identiche
possibilita' tecnico-processuali di far valere i propri diritti e di
condizionare in loro favore il convincimento del giudice.
Non pare al giudice che la normativa regionale sia rispettosa di
tale principio; poiche' a lite iniziata, e quindi in una fase
processuale dinamica in cui le parti si aspettano - e pretendono -
l'eguaglianza delle armi processuali a loro disposizione, addirittura
sottrae se stessa (la legge regionale si applica proprio alla Regione
Liguria in causa) alla soggettivita' passiva derivante da un rapporto
obbligatorio e, quindi, alla soggettivita' processuale
(legittimazione passiva) alla quale era ed e' tenuta come parte
sostanziale del rapporto obbligatorio.
Ed infine ritiene il giudice che la normativa regionale contrasti
con l'art. 117 Costituzione, per il quale la Regione puo' emanare
norme legislative "ne limiti dei principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato, sempre che le norme stesse non siano in
contrasto con l'interesse nazionale e con quello di altre regioni".
La giurisprudenza costituzionale ha ritenuto che tali principi
fondamentali possono desumersi direttamente o da norme
costituzionali, ovvero da obblighi assunti internazionalmente, oppure
ancora dalla legislazione statuale ordinaria se espressione di
riforme di carattere generale, coinvolgenti l'intera collettivita'
nazionale (le c.d. grandi riforme: v., ad es., Corte cost.
22 dicembre 1969, n. 160; Cass. 9 aprile 1997, n. 3077).
Tale ritiene il giudice essere quello il caso di specie.
Attraverso la legislazione nazionale sopra richiamata (in
particolare, attraverso la soppressione delle vecchie UU.SS.LL. e
l'istituzione delle nuove Aziende unita' sanitarie locali) si e'
infatti inteso affrontare da parte dello Stato la grande riforma del
Servizio sanitario nazionale, stabilendo espressamente che i nuovi
organismi fossero liberi da passivita' che ne potessero frenare od
ostacolare l'attivita'; riforma che la legislazione regionale ha
invece inteso, a giudizio del remittente, ostacolare onerando le
nuove aziende di quelle passivita' pregresse che il legislatore
nazionale aveva inteso invece attribuire alle Regioni medesime.
Le questioni anzidette sembrano quindi non manifestamente
infondate; sono altresi' rilevanti ai fini del decidere, poiche', se
la legge regionale sospettata di incostituzionalita' fosse realmente
dichiarata tale, ne conseguirebbe, in questo processo, la
legittimazione passiva della Regione Liguria (ed anche il conseguente
difetto di legittimazione della A.S.L., n. 5 Spezzino) rispetto al
diritto vantato dai ricorrenti, con ogni conseguenza. Peraltro, la
stessa difesa dell'Azienda ha, a sua volta, con memoria autorizzata,
sollevato la questione di costituzionalita' nei termini sopra
prospettati.
Non ignora questo giudice che tale questione era gia' stata posta
da altri giudici, sostanzialmente negli stessi identici termini, a
codesta Corte, la quale, tuttavia, preso atto che, nelle more, era
cambiato uno dei parametri di costituzionalita' ritenuti violati (e,
precisamente, l'art. 117, Cost., a seguito della modificazione del
Titolo V della Parte II della Carta costituzionale, operata con la
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), aveva rinviato gli atti
ai giudici remittenti per un nuovo riesame della questione alla luce
della novella legislativa (ordinanze 18 dicembre 2001, n. 416 e
19 marzo 2002, n. 72).
Al riguardo, osserva intanto il giudice che le prime due
questioni di costituzionalita' prospettate non resultano interessate
da questa modificazione normativa e possono essere riproposte nella
medesima formulazione gia' avanzata da altri giudici in precedenza (e
ripresa dalla stessa difesa della A.S.L., n. 5 Spezzino).
Per quel che concerne la valutazione di costituzionalita' della
succitata legge regionale alla luce del nuovo art. 117, Cost.
(articolo sostituito dall'art. 3, legge cost. n. 3 del 2001, cit.),
sembra che la stessa possa anche oggi dirsi non manifestamente
infondata.
Infatti, non pare dubbio che si verte in materia sanitaria,
atteso che, se anche si tratta di crediti per l'appalto delle
pulizie, il soggetto committente era pur sempre una unita' sanitaria
locale e l'oggetto dell'appalto riguardava la pulizia dei locali
serventi all'espletamento delle finalita' istituzionali dell'Ente (il
contratto prodotto in copia lo evidenzia chiaramente). Pertanto, deve
aversi riferimento all'art. 117, secondo comma, nella parte in cui
individua, tra le "materie di legislazione concorrente" la "tutela
della salute".
Orbene, cio' premesso, si rileva che, nelle materie di
legislazione concorrente, permangono limiti alla potesta' legislativa
dell'Ente Regione, poiche' si sancisce espressamente (art. 117, 2o
comma, ult. parte) che "spetta alle Regioni la potesta' legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato".
Per quanto detto sopra, la riforma del Servizio sanitario
nazionale, come sviluppatasi a partire dal 1992, appartiene al novero
delle grandi riforme e, tra i suoi principi ispiratori, vi e' anche
quello (sancito dall'art. 6, legge n. 724 del 1994, cit.) di liberare
le aziende di nuova istituzione dal fardello dei debiti delle
pregresse UU.SS.LL., al fine, evidente, di non pregiudicare in
partenza il buon esito della riforma medesima.
Tale principio non puo' ritenersi secondario, ma, al contrario,
giustamente va ritenuto fondamentale, poiche', per la buona riuscita
della grande riforma sanitaria, era (ed e) necessario che le neo
istituite Aziende non siano gravate dai debiti e dai disavanzi delle
pregresse UU.SS.LL.
Invece, il comma 1 dell'art. 2, legge Regione Liguria n. 6 del
2000, cit., nello stabilire il principio della "legittimazione,
sostanziale e processuale, attiva e passiva..." delle Aziende
sanitarie per i rapporti gia' facenti capo alle disciolte UU.SS.LL.,
attribuisce alle prime anche la conseguente responsabilita'
patrimoniale.
In corso di causa, la difesa della Regione Liguria ha tuttavia
prodotto una propria dichiarazione, dalla quale resulta che,
conformemente al dettato della legge regionale in esame (art. 2,
comma 2, il quale sancisce che "... (in ogni caso) nessun onere
finanziario puo' gravare sulle aziende... di cui al comma 1 per
eventuali situazioni debitorie ulteriori o sopravvenute"), alle
aziende sanitarie sono stati trasferiti i fondi gia' accantonati per
le Gestioni liquidatorie e quelli trasferiti dallo Stato per il
ripiano dei disavanzi delle disciolte UU.SS.LL.; inoltre, questi
fondi sono stati iscritti in una contabilita' speciale tenuta presso
le Tesorerie provinciali dello Stato, col vincolo del pagamento dei
debiti delle pregresse unita' sanitarie.
Ritiene il giudice che la disposizione dell'art. 2, comma 2,
legge cit. e la dichiarazione della Regione non possano far ritenere
la manifesta infondatezza della questione da ultimo esaminata.
Cio' poiche', nella legge regionale, al di la' della generica
affermazione di principio di cui all'art. 2, comma 2, cit., manca
concretamente la previsione dell'istituzione, in capo alle AA.SS.LL.,
di un patrimonio giuridicamente separato e vincolato al pagamento dei
debiti delle disciolte UU.SS.LL., da cui possa trovarsi
normativamente la conferma che, davvero, in nessun caso le aziende
sanitarie saranno gravate dei debiti delle vecchie unita' sanitarie,
con il rispetto della previsione dell'art. 6, della legge n. 724 del
1994, cit.; ma nulla di tutto cio', ripetesi, e' nella legge
regionale, la quale, invece, trasferendo la legittimazione attiva e
passiva delle situazioni e dei rapporti gia' facenti capo alle
UU.SS.LL. alle AA.SS.LL., pone queste ultime quali responsabili delle
pendenze debitorie delle prime (al di la' della dichiarazione resa in
giudizio).
Queste conclusioni trovano poi conferma nella dichiarazione
rilasciata dai competenti uffici dell'azienda sanitaria, dalla quale
si evince che i fondi trasferiti sulla contabilita' speciale sono
destinati a coprire solo i debiti c.d. certificati in sede
amministrativa dalla Regione Liguria e, gia' per questi, allo stato
sono insufficienti allo scopo; dunque, si riconferma che di tali
fondi l'azienda non ha la disponibilita' ed essi non possono essere
utilizzati per coprire eventuali debiti accertati, p. es., in sede
giudiziale, i titoli formati nella cui sede potrebbero essere
immediatamente posti in esecuzione forzata nei confronti
dell'azienda, che, a questo punto, ne risponderebbe in proprio
(giusto il collegamento, discendente dai principi, tra legittimazione
attiva e passiva e responsabilita' patrimoniale).
Per questi complessivi motivi, si ritiene che permanga il
sospetto, non manifestamente infondato, di illegittimita'
costituzionale della succitata legge regionale anche sotto il
parametro del novellato art. 117, secondo comma, Cost.
Gli atti vanno quindi trasmessi alla Corte costituzionale per
l'ulteriore corso; ed il presente giudizio sospeso sino all'esito del
procedimento di costituzionalita' anzidetto.